Une politique inefficace, une gestion non efficiente

​

C'est ce que démontre le rapport de la Cour des Comptes :

​

"Le logement social face au défi de l'accès des publics modestes et défavorisés "

(Février 2017)

​

        1. L’article 55 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la Solidarité et au Renouvellement Urbains (SRU) impose à toutes les communes de plus de 3500 habitants (plus de 1500 habitants en Île-de-France)  un pourcentage de 20%  de logements locatifs sociaux, taux porté à 25 % par la loi dite « loi Duflot » du 18 janvier 2013. La loi prévoit que ce pourcentage, proportionnel au nombre de résidences principales, devrait être atteint en 2025.

​

            2. Les chiffres les plus récents dessinent la situation suivante en France métropolitaine :

​

• 28,2 millions de résidences principales, en 2014. 

• 5 millions de logements sociaux en 2017 soit environ 17 % du parc total de résidences principales : c’est deux fois plus que la moyenne européenne qui s’élève à 8,6%.

• 17,5 milliards € d’aides publiques en 2014 (8 Md € d’aides personnelles + 9,5 Md € d’aides aux organismes de logement social) : c’est un effort très coûteux pour la collectivité. Mais ce coût s’élève à 41 milliards € pour toute la politique du logement, coût exorbitant comme l’a reconnu le ministre de  la Cohésion des Territoires, Jacques Mézard. Malgré cet effort colossal, il y a encore 4 millions de mal logés en France. Le secrétaire d’Etat, Julien Denormandie, dénonce « un système vieux de quarante ans qui vit sous perfusion ».

• 130 000 logements financés en 2016 : "Record historique"  de production de logements sociaux sur les six dernières années.

• Objectif : 120 000 logements sociaux à produire par an, selon l’Agenda HLM 2015-2018.

• Sur 1152 communes concernées par la loi SRU, 649 ne respectaient pas le taux légal de 25 % de logements sociaux (bilan triennal 2014-2016).

• 274 communes seraient exemptées par décret (pour appartenance à une agglomération non tendue, connexion insuffisante aux bassins de vie et d’emploi, ou contraintes environnementales restreignant la constructibilité).

• Pour assurer le respect par les communes SRU de leurs objectifs, d’ici 2025, 60 500 logements par an sont nécessaires, soit la moitié seulement de l'objectif annuel fixé pour 2015-2018.

• 76,8 millions € de pénalités acquittées en 2017 par les communes déficitaires  (30 000 € par logement manquant) : ce système fondé sur la coercition qui contribue à assécher les ressources des communes, est perçu par beaucoup comme celui d’une « loi scélérate et injuste ».

• Exonération de taxe foncière sur les nouveaux logements sociaux jusqu’au 31 décembre 2022. Les communes fortement dotées en logements sociaux seront donc privées de cette recette, alors qu’elles assument les charges liées à la présence des locataires.

• Plus de 700 organismes HLM : c’est un nombre reconnu par tous comme pléthorique.

 

           3. Les deux zones les plus tendues, c’est-à-dire les zones A et Abis (agglomération de Paris, et Côte d’Azur ; Paris et 76 communes adjacentes), ont un objectif de production de logements sociaux pour 2017 de 33 %. En mars 2018, la métropole Nice Côte d’Azur a élaboré un nouveau Programme Local de l’Habitat dont les objectifs ambitieux s’étendent sur 6 ans.

​

          4. La paupérisation s'accroît, avec une tendance à un abaissement des ressources des demandeurs d’accès au logement social : en 2015, 64% des ménages avaient un revenu inférieur au plafond des logements PLAI (Prêt Locatif Aidé d'Intégration) : ces logements offrent la gamme de loyers la plus modérée et sont réservés aux personnes en grande précarité. Cette catégorie arrive en dernière position, derrière les autres types de logements sociaux comme les PLUS (Prêt Locatif à Usage Social, càd. HLM traditionnelle). Il y avait en 2015 un peu plus de 27 600 logements PLAI.

​

         5. L'accès au logement social se fait principalement par la rotation au sein du parc : 5 ménages sur 6 y accèdent grâce à cette mobilité, contre seulement 1 ménage sur 6 grâce à l'offre nouvelle liée à la croissance du parc. Or ce taux de rotation a nettement diminué depuis une vingtaine d’années, au point d’être jugé « préoccupant » par la Cour des Comptes (pages 83 sq.) Le dispositif du supplément de loyer de solidarité (SLS) instauré comme facteur de mobilité est d’application très inégale selon les organismes, et il est reconnu comme inopérant par l’Agence Nationale de Contrôle du Logement Social (ANCOLS), par les bailleurs sociaux ainsi que par la Cour des Comptes. 

​

           6. Les conclusions très explicites de la Cour des Comptes sont à méditer :

​

• A la question : « Faut-il construire toujours plus ? », la Cour ne cesse de déplorer la « trop grande focalisation des attentes de la politique publique du logement social sur le sujet de la construction », et répète : « La construction de logements sociaux n’est pas le levier le plus efficace pour offrir plus de logements à la location dans un parc de plus de 4,7 millions de logements. » (pages 81-82) « La politique du logement social est trop orientée vers la construction neuve » (page 132).

​

• L’utilisation des fonds publics est critiquée comme non efficiente : « La construction de logements neufs représente un effort coûteux (7,8 Md€) et insuffisamment ciblé sur les petites surfaces, les zones en tension et, en dépit de leur progression, les logements à bas loyers. » Il faut « moins solliciter les fonds publics ».

​

• L’objectif affiché depuis de nombreuses années de 150 000 logements sociaux est-il justifié ? La Cour des Comptes considère ce chiffre comme arbitraire, et fixé à partir de considérations implicites et discutables :  « La cible de 150 000 logements sociaux produits par an ne résulte pas d’un calcul dont les paramètres sont clairement explicités, et ne s’appuie pas sur la consolidation d’approches territorialisées précises. » Plus grave encore : cet objectif, sans rapport avec la réalité des besoins, « dépasse largement les volumes nécessaires à la mise en œuvre des obligations liées à la loi SRU, puisqu’il faudrait 60 000 logements supplémentaires par an pour atteindre les objectifs requis par cette loi d’ici à 2025. »

​

• Mais la Cour va encore plus loin, en proposant de se dispenser de construire ces 60 000 logements nouveaux et de faire davantage porter l’accent sur la mobilité des locataires et une gestion active du parc existant : car « seul un ménage sur 6 accède au logement social grâce à l’offre nouvelle, alors que cinq ménages sur six y accèdent du fait de la rotation au sein du parc. » Il faut donc accélérer la mobilité des parcours résidentiels : « Une amélioration d’un point du taux de mobilité (9,7% en 2015) ou une réduction d’un point du taux moyen de vacance (3% en janvier 2017) représentent chacun une offre annuelle équivalente à la construction de 47 000 logements, sans coûts pour les finances publiques. » Nul besoin, donc, de construire des logements sociaux, ni d'aggraver la dégradation de l’environnement, ni d'accroître la consommation supplémentaire d’espaces naturels. »

 

​

Deux problèmes inhérents à l’application systématique de la loi SRU

​

​

            1. Problème des zones inondables :

​

            Plus de 16 000 communes sont concernées par le risque d’inondation, qui entraîne des dommages annuels évalués entre 600 et 800 millions d’euros.  Dans les Alpes Maritimes, sur 958 communes, 882 d’entre elles sont soumises à l’alea inondation. Pourtant, entre 1999 et 2006, sur 22 départements qui se sont distingués pour la croissance du nombre de logements en zones inondables, les Alpes-Maritimes arrivent en tête avec plus de 9000 logements dans les périmètres inondables des communes. S’agissant de communes de plus de 10 000 habitants et à risque majeur d’inondation, les Alpes Maritimes détiennent aussi le triste record national de logements exposés aux inondations (source : Commissariat Général au Développement Durable, Service de l’Observation et des Statistiques, n°6 Février 2009, pages 2 et 3). L’incohérence de l’Etat en ce domaine se traduit par la prescription d’obligations contradictoires : d’un côté, l’État rappelle la nécessité « de ne pas davantage urbaniser les zones exposées » au risque d’inondation, et en même temps, il sanctionne lourdement les communes qui ne construisent pas, au nom des objectifs de la loi SRU.

​

            Les cas de Gournay-sur-Marne et de la commune du Barcarès, (Pyrénées Orientales) sont à cet égard édifiants : « Quand on veut construire, l’État nous l’interdit, et quand on ne construit pas, on nous pénalise » dit le Maire du Barcarès, dont la commune est soumise à des règlementations contraignantes à la fois en raison du risque d’inondation et de submersion marine. Gournay-sur-Marne avec un territoire d’à peine 1,6 km², est situé à 80% en zone inondable et sans réserve foncière : cette commune se voit contrainte de signer de nouveaux permis de construire en zone inondable, sous peine de payer de fortes amendes pour non-respect des objectifs en matière de logements sociaux. Faut-il rappeler que construire en zone inondable se fait au péril de la vie des habitants, comme ce fut le cas en octobre 2015 avec 20 morts à Biot, Mandelieu-La Napoule et Cannes ?

​

            « Il y a un certain nombre de difficultés qui permettent de justifier des exceptions » aux quotas de la loi SRU dans certaines communes, a déclaré le ministre Jacques Mézard. Il apparaît donc indispensable d’exempter des obligations de la loi SRU les communes dont la majorité du territoire est soumis à un risque d’inondation ou de  submersion marine, sans distinction de l’intensité du risque auquel ce territoire est exposé. Les terrains susceptibles d’être inondés lors de crues exceptionnelles, y compris les terrains situés derrière des digues, comme c’est le cas sur la rive droite dans la basse vallée du Var, devraient être considérés comme zones naturelles d’expansion des crues, permettant leur laminage et la réduction du risque à l’aval. Ils devraient être déclarés inconstructibles.

​

            2. Garantie des emprunts contractés pour la construction de logements sociaux

​

            Les emprunts contractés par les organismes HLM pour la réalisation de logements locatifs sociaux peuvent être garantis par la Caisse de Garantie du Logement Locatif Social (CGLLS) : mais en vertu du principe de subsidiarité qu’applique cette caisse, « la garantie de la CGLLS est subordonnée à la condition que le demandeur établisse qu’il n’a pu obtenir la couverture totale de son emprunt par des garanties de collectivités territoriales ou de leurs groupements.  » La CGLLS garantit en effet les prêts réglementés de la Caisse des dépôts et consignations lorsque les collectivités territoriales n’accordent pas, ou seulement partiellement, leur garantie. Or, lorsque les communes assujetties à la loi SRU garantissent ces emprunts, une mécanique législative infernale se met en place, dont voici un exemple concret :

            La métropole Nice-Côte d’Azur a élaboré une  Charte de Partenariat Public/Privé, intitulée « Pour un cadre constructif en faveur du logement social durable, 2017-2022 » ; cette charte engage la métropole NCA, l’EPA Eco-Vallée Plaine du Var, 31 promoteurs, 15 organismes HLM, mais aussi 15 communes assujetties à l’article 55 de la loi SRU. Pour garantir les emprunts de 2 organismes HLM, et la construction de seulement 63 logements sociaux, elle a soumis la commune de La Gaude (6500 habitants) à des conditions draconiennes, sur le modèle du contrat de la CGLLS, et en vertu des règles définies par l’arrêté du 18 mars 2002 relatif au fonds de garantie de la CGLLS :

• Les garanties couvrent à 100% le montant des prêts consentis par la Caisse des dépôts et Consignations. Les garanties d’emprunts ainsi accordées s’élèvent à près de 9 millions d’euros, soit le montant du budget annuel de La Gaude.

• Ces garanties courent sur 40 et même 60 ans.

• Elles portent sur des prêts à taux variables, indexés sur le taux du livret A.

• En cas de défaillance de l’emprunteur, la commune est soumise aux conditions d’octroi pratiquées par la CGLLS : elle « s’engage dans les meilleurs délais à se substituer à l’emprunteur pour le complet remboursement du prêt, en renonçant au bénéfice de discussion et sans jamais opposer le défaut de ressources nécessaires à ce règlement. » Or le risque d’une fragilisation financière des organismes HLM existe réellement, compte tenu de la baisse programmée des loyers perçus par les bailleurs sociaux, de 800 millions € en 2018 et 2019, et de 1,5 milliard en 2020.

​

             Ces conditions sont en elles-mêmes particulièrement préoccupantes pour l’équilibre du budget de la commune. Mais au nom du logement social, la loi est allée encore plus loin, au point de rendre possible le risque de surendettement, voire de faillite, contre lequel elle prétendait protéger les communes. En effet, alors qu’une commune « ne peut accorder à une personne de droit privé une garantie d'emprunt ou son cautionnement que dans les conditions fixées » par le législateur (article L2252-1 du Code Général des Collectivités Territoriales), afin de ne pas excéder un certain pourcentage des recettes du budget de fonctionnement communal, la même loi, dans son article suivant, supprime toute forme de limite aux conditions d’octroi des garanties d’emprunt, pour les  « opérations de construction, d'acquisition ou d'amélioration de logements réalisées par les organismes d'habitations à loyer modéré ou les sociétés d'économie mixte » (article L2252-2 du CGCT).

            Ainsi donc, si les communes sont déficitaires en logements sociaux, ou déclarées en situation de carence, elles sont menacées par le puissant arsenal des contraintes brandies par l’État : sanctions pénales, reprise par le préfet de la délivrance des autorisations d’urbanisme, droit de préemption du préfet, majoration du prélèvement sur les ressources des communes.…Ces  contraintes contenues dans la loi SRU ont été encore alourdies par la loi ALUR en 2014, et par la loi Égalité et Citoyenneté en 2017. Et si les communes s’engagent dans une marche forcée vers un inaccessible taux de 25% de logements sociaux, elles sont conduites inexorablement à consentir à leur propre étranglement financier. Veut-on tuer les communes ?

​

            La loi SRU devrait donc être révisée afin d’y introduire une disposition essentielle à la préservation de l’équilibre financier des communes lorsqu’elles accordent des garanties d’emprunts aux bailleurs sociaux : celles-ci ne doivent pas souscrire des garanties d’emprunts disproportionnées par rapport à leurs moyens financiers, et sans aucune limitation. Même pour le logement social, un plafond de garantie par les communes doit être défini. Des ratios devront définir la proportion du montant des emprunts garantis par rapport soit au montant du budget annuel de fonctionnement des communes, soit au montant de leur endettement.   

 

​

Solutions préconisées

​

            Les solutions à envisager sont très diverses dans leur nature ; elles ne passent pas nécessairement par la promulgation de nouvelles lois ; elles concernent aussi bien une réforme législative des lois existantes, l’application de dispositions légales existantes mais qui ne sont pas appliquées, que la négociation entre les acteurs de la politique du logement social, ou des mesures administratives simples.

​

            1. Mieux apprécier la réalité des besoins dans chaque territoire afin de prendre en compte leurs spécificités, et ainsi aménager les obligations triennales des communes. La Cour des Comptes constate que c’est « l’attente unanime des acteurs » pour améliorer de façon significative la politique du logement social ; elle recommande de piloter davantage cette politique au niveau local, et de « fixer l’objectif de constructions neuves à partir d’une approche territorialisée des besoins ». Ce sont d’ailleurs les intercommunalités, dotées d’un Plan Local de l’Habitat (PLH) qui sont mieux à même de connaître leurs besoins et de gérer le problème des logements sociaux.

​

          2. Mieux appliquer la perte du droit au maintien dans les lieux : depuis la loi Égalité et Citoyenneté de janvier 2017, cette disposition concerne les ménages dont le plafond de ressources est de 150 % supérieur à celui exigé pour accéder au logement social, mais elle n’est pas appliquée par les bailleurs sociaux. Le réexamen de la situation des ménages doit être effectif pour autoriser le renouvellement du bail.   

​

            3. Faciliter les aménagements des obligations triennales et accroître les cas d’exemption pour les communes soumises à de fortes contraintes résultant de l’application d’un plan de préventions des risques (PPRI). A cet égard, le fonctionnement de la « Commission Nationale de l’article 55 » qui décide de ces aménagements n’apparaît pas satisfaisant, tant pour les communes, que pour les populations dont les logements sont sinistrés après inondations ou submersion. L’application quasi uniforme sur tout le territoire des lois SRU et ALUR doit être mis en regard des dommages matériels coûteux qui résultent des constructions imposées en zones inondables. sont soumises à des risques et ont subi des pertes et des dommages.  

​

          4. Faciliter la mobilité au sein du parc de logements sociaux et réduire le taux de vacance, ainsi que le recommande la Cour des Comptes. Des baux à durée limitée pourraient être mis en place particulièrement dans les zones tendues, et ils n’auraient pas vocation à être renouvelés si la situation des ménages ne leur permettait plus de bénéficier d’un logement social.

​

           5. Mettre un frein à l’arsenal des mesures répressives et coercitives qui s’abattent sur les communes récalcitrantes ou dans l’impossibilité de satisfaire à leurs quotas de logements sociaux. Les réquisitions et la mise sous tutelle des communes par les préfets sont d’un autoritarisme brutal, qui réduit à néant le respect dû à l’État et à la loi. Ce système tyrannique, fondé sur les menaces et les sanctions d’un État-père Fouettard, qui met à genoux les collectivités locales, n’est plus supportable.

​

        6. Préserver l’équilibre financier des communes par une limitation des garanties d’emprunts qu’elles accordent aux bailleurs sociaux (voir ci-dessus page 4), ou bien revoir le rôle de la Caisse de Garantie du Logement Locatif Social (CGLLS))

​

​

*  *  *

 

          Sources : 

Rapport de la Cour des Comptes sur le Logement Social, Février 2017.

​

Ministère de la Cohésion des Territoires

​

Site de la Préfecture des A.-M. http://www.alpes-maritimes.gouv.fr/Politiques-publiques/Environnement-risques-naturels-et-technologiques/DDRM-06-Edition-2016/Risque-Majeur-DPT-06/Enjeux-PACA

​

Commissariat Général au Développement Durable, Service de l’Observation et des Statistiques, n°6 Février 2009, graphique de la page 4.

​

Dossier Départemental sur les risques majeurs dans les Alpes Maritimes, édition de 2007 page 29.

​

Site de la CGLLS : http://www.cglls.fr/Garanties/Conditions-d-octroi  

​

IFRAP, "La stratégie Logement du gouvernement commence mal," article du 1er Février 2018 : « La Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) accordera des concours financiers au soutien des organismes HLM et des Société d'économie mixte HLM afin d’accompagner les fusions et les regroupements de ces organismes. Une commission chargée de statuer spécifiquement sur ces concours financiers est créée : la commission de péréquation. »

​

Recommandation n° 8 de la Cour des Comptes, Rapport p. 137 et 142.

 

​​

     Sigles :

PLS = Prêt Locatif Social ; PLI = Prêt Locatif Intermédiaire.

 

           

 

​